奥密克戎不是“大号感冒”！张伯礼院士提醒

有时候眉毛胡子一起抓，反而可能喧宾夺主、捡了芝麻，丢掉西瓜。

相关政策文件坚持了这一程序性要件。登记的主要目的在于将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人明确土地承包经营权的权利人，以保护善意第三人。

（一）土地经营权转包和出租设立之间的取舍 《农村土地承包法修正案草案》第35条规定：土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转。在三权分置之下，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。其二，物权变动的公示方法宜由法律作出明文规定，即使对土地承包经营权采行债权意思主义物权变动模式的《农村土地承包法》，亦在第38条规定了登记是土地承包经营权转让的公示方法，并明确登记是土地承包经营权转让的对抗要件。其二，将互换的标的明确为全部或部分土地承包经营权，反映物的编成主义之下同一土地承包经营权中的部分互换问题，以与流转实践相契合，同时明确互换的是土地承包经营权。其三，删去为方便耕种或者各自需要这一无法律意义的赘语，可以一语足以表达互换是基于当事人之间的自主意愿，至于其互换的目的和原因，自无须在法律上予以表达。

《土地经营权流转意见》将转包出租并称为承包地的流转方式。不可否认的是，这一两权分离的法权结构安排与小农经济相适应，切断了土地与资本等生产要素的联系，制约着农业产业化和规模化经营的发展。当前，学校安全事故频发，不仅与学校安全治理多元主体的法律责任分担不科学相关，也与学校安全治理多元主体的法律责任刚性不足有关。

我们知道，学校安全立法是学校安全治理问题上顶层设计的最好方式。安全风险防控主要责任应当在政府，政府才能调动人力、物力、技术、信息等各种资源做好全方位的、全程性的安全防控工作。它使一个团体或组织具有动态匹配功能，具有灵活性和流动性，以适应人们不断变化的需求的要素。【中文关键词】 学校安全。

学校安全事故社会救助基金制度，是在学校安全事故发生后，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，为了保障受害学生能够及时获得必要的医疗救治和最低生活保障，由学校安全事故社会救助基金对受害学生的全部或者部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放困难救助金，而后由社会救助基金向赔偿责任人追偿的制度。这就要求我们必须通过制定《学校安全法》建立健全包括划分风险辨识单元、开展社区安全风险评价、发布社区安全风险预警、建立社区伤害预警模式、健全社区安全应急预案和反应机制、开展社区安全风险教育等制度在内的社区安全风险防控机制。

三、社会安全视野下学校安全法的立法模式 总览域外学校安全立法模式，主要包括分散立法模式和综合立法模式。社会安全系统中某一组成部分的安全问题扩大和强化，将会使整个社会的安全度降低甚至进而危及社会安全母系统，激发社会安全问题。因此，需做好学校安全法与其他法律之间的衔接，在学校安全问题上尽量减少立法交叉、重复和盲点。另外，多元主体共同参与学校安全协同治理，蕴含了具有可行性的安全评估手段，有助于法律实施过程中强化安全监督与反馈机制的构建，强调且有助于安全考核的量化——这意味着在学校安全治理过程中形成监督与反馈闭环系统。

在学校安全治理领域实现从局限在学校或政府(主要是公安机关)这一单一视角拓展到多层面、多角度、多维度观察和处理学校安全问题，实现一种由多元主体参与解决学校安全问题的合作模式，有助于人们从新的安全视角去认识和发现问题，通过参与主体的拓展，共享权威、资源并进行有效整合，以自愿协商为基础，借助机制和制度来协调各方利益，满足多方需求，促进积极合作。(二)综合立法模式有利于推进学校安全协同治理 当前，面对日益频发、多元、复杂、暴虐的学校安全事件，以学校作为主要责任主体的，以校园内部安全管理为主的学校安全管理机制已显得捉襟见肘。【注释】 [1]学校安全事故损害救济包括民事救济、行政救济、刑事救济和社会化救济等。这种安全能力建设，目的是为了提升学校安全多元主体责任积极、有效应对安全挑战的自适应性。

同时，显而易见的是，当前由诸多关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的学校安全治理多元主体责任分担机制中，也还存在各主体的法律责任刚性不足的问题。在其他关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件之中，也都规定了政府、学校、家庭、社区、社会团体、企业事业单位、其他社会组织和个人等多元主体的相应法律责任。

可见，学校安全是社会安全的传感器和晴雨表，是社会安全的有机组成并在很大程度上影响甚至左右着社会安全。一方面，法律责任相当于法律义务。

其前提是必须基于风险视角，在合理考虑多元主体的社会资源和胜任力的基础上，合理设定其在学校安全治理中的相应责任——其所拥有的社会资源和胜任力必须与其所应承担的学校安全治理责任相匹配，才能更加客观也更加立体化地构建学校内外互动的有效的安全治理机制，才能充分调动学校内外多元责任主体参与学校安全治理的积极性，并使实现学校安全应急管理常态化成为可能。二、社会安全视野下学校安全法的立法定位 我们知道，教育综合改革注重顶层设计，立法就是顶层设计的最好方式。学校安全方面出了问题，其安全问题溢出校门并成为整个社会安全问题的可能性极大——因为学校安全牵动社会和家庭的心，容易引发社会的极大关注。按照构建学校安全风险防控系统的纵向责任而言，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》表明了学校安全治理工作按照综合治理工作属地管理和谁主管谁负责的原则，实行三级管理防控体系，即学校所在地的县市区人民政府、学校所在地的教育行政主管部门等相关职能部门、学校层层落实防控管理职责。在这种社会安全语境中，多元主体协同治理也必将促使学校安全责任从原先由学校或政府(主要是公安机关)事实上的无限责任向多元主体共同担负的法定责任的格局转变，使系统性地建构学校安全责任体系成为可能。社会安全语境下的核心理念即安全治理理念注重对安全的过程与结果的评估，强调充分运用安全评估实现安全监督与反馈并形成闭环系统，强化当前法律规范结构中监督的刚性，补足法律规范结构中法律后果缺位，使有效实现学校安全的法律监督成为可能。

四是从社会安全范畴的维度看，学校安全属于社会安全的范畴，是现代社会安全体系中极为重要的有机组成部分。学校安全治理的全程融合，强调以系统论、信息论和控制论为理论基础，把学校安全看作是一个由应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和应急救援支持保障等治理体系内容按一定方式组成的过程网络系统。

{4}它是在新形势下提出的应对社会安全的治理理论，是针对社会安全风险控制提出的新思路，也是一种全新的安全治理模式。《中小学幼儿园安全管理办法》(教育部令第23号)第5条规定中，强调了社会团体、企业事业单位、其他社会组织和个人在积极参与和支持学校安全工作，依法维护学校安全方面的责任。

但其作为专门法，也必然会对各多元安全责任主体在学校安全治理过程中对某一具体安全问题的解决路径以及各自在其中所负的责任做出明确安排。在未来的学校安全法律制度构建中，应当重点考虑如何使这个法律更有生命力，同时也为法的具体制度设计提供法理上的判断依据。

虽然，各类型的学校安全事件、校园内和校门外的学校安全事件等都各有特点，但在防范和处置等方面却也具有诸多共通之处。这些问题，都要依靠国家将学校安全基准进行立法化才能完全彻底地解决。而学校安全法的主要制度对实现学校安全治理程序的规范化，主体责任的法规化，治理方式的科学化等都发挥着重要作用。当然，显而易见的是，当前由诸多关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的学校安全治理多元主体责任分担机制中，存在各主体的法律责任分担不科学的问题。

而该问题的解决，关键又在于如何理解并理顺学校安全与社会安全的关系。它是各类主体为了开发人的潜能，进而促进社会和人的全面发展而展开的能力教育、培养、配置、使用、管理和激励等的活动过程以及作为主体的人在此作用下树立能力价值观，养成能力型人格，增强能力素质，不断提高和完善自己能力的过程。

在社会安全视野下，社会呈现一种强融合性，彼此的紧密关联对学校安全立法的整体性、系统性与协调性提出了更高要求，并使学校安全综合立法成为可能。我们知道，系统性思维有助于鼓励各社会主体充分发挥各自优势，相互协作，建立多元化、全方位、高效率的社会治理系统。

学校安全形势的好转有赖于整个社会安全形势的彻底好转。(二)以社会安全视野研究学校安全立法的核心关注点 1.安全治理：社会安全建设的新模式体系 安全治理的概念最早由埃尔克•克拉曼提出，主要是指欧洲和跨大西洋的安全关系，区别于以往的安全概念。

现有法律法规的立法位阶很低，过于分散，没有一部高位阶法律统筹指导各类型、各方面的学校安全治理问题，在学校安全治理上也存在诸多立法空白和立法盲点。分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，也容易出现法律法规之间关于多元责任主体的权力责任重叠，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力交叉、责任交融、互相推诿。2012年，国务院曾将《校园(学校)安全条例》作为需要积极研究论证的立法类列入《国务院2012年立法工作计划》。社会安全视野下的学校安全治理，就要求联动校内、校外多元安全治理责任主体的力量，建构完善的社区风险防控机制，通过政府、学校、社会、社区、家庭等多元责任主体全方位、多功能、多层面、多角度的变压器作用发挥，提前平息和化解各类社会矛盾，通过各学校安全治理多元责任主体提早获得违法安全隐患信息、发布安全隐患警报并作出积极的风险防控和危机干预。

按照构建学校安全风险防控系统的横向责任，除学校、社会、社区、家庭等责任主体外，仅针对政府主体而言，依据其职权划分，学校安全治理涉及多个政府职能部门，教育行政、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门对学校安全治理的各项事务都应当各司其职、协同治理。构建学校安全治理的社区安全风险防控和危机预警机制，是着力扩大学校安全保护区，也是因为各学校安全治理多元责任主体都对社区安全隐患有着重要的预防功能、教育功能、塑造功能、感化功能、治疗功能、控制功能等特殊优势。

客观地说，学校安全治理是一个兼具宏观性、中观性与微观性的复杂社会实践过程，也是一个涵盖安全学、管理学、教育学、法学、社会学等诸多学科及其社会实践领域的复杂系统。而学校作为开展系统教育活动的组织机构，除了在区域范围上包括可以用围墙明显界分的校园区域和不能用围墙明显界分却实际影响着师生的其他相关区域，还具有校园所不具有的法律主体性质。

学校安全也能成为社会安全的稳定器，保障学校安全是巩固社会安全的需要。安全治理理论强调通过多元主体齐抓共管，有效利用和调动各种相关社会资源，构建社会安全协同治理的协作机制，对于提升社会安全维护能力起着重要作用。